分類推進事業(yè)單位改革是繼農村改革、國有企業(yè)改革和政府機構改革之后的又一項重大改革，事關經濟社會發(fā)展全局，任務十分艱巨，會遇到一些難點問題。解決這些問題，要準確把握中央精神，結合改革實踐進行積極探索
4月16日，《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》(以下簡稱指導意見)正式公開發(fā)布，引起社會各界極大反響。作為我國進入全面建設小康社會關鍵時期黨中央、國務院作出的一項重大決策，2011年3月下發(fā)的指導意見是指導當前和今后一個時期事業(yè)單位改革的綱領性文件。
根據(jù)指導意見的部署，在清理規(guī)范基礎上，事業(yè)單位的分類工作即將開始，一些先行先試的地方和部門已經完成了模擬分類，有的地方還完成了實際分類工作。從實踐操作層面看，這項改革面對著不斷凝聚共識、增強改革動力和積極穩(wěn)妥推進的考驗和挑戰(zhàn)。
近期，帶著分類推進事業(yè)單位改革中一系列社會聚焦的熱點問題，《瞭望》新聞周刊專訪了中央機構編制委員會辦公室(以下簡稱中央編辦)副主任張崇和。3月2日和4月10日，中組部、中央編辦、國家行政學院共同舉辦了省部級領導干部分類推進事業(yè)單位改革專題研討班，以及廳局級公務員分類推進事業(yè)單位改革研討班。在這兩次研討班上，張崇和進行了精彩的輔導和講解。
面對本刊記者的專訪，他表示，分類推進事業(yè)單位改革是繼農村改革、國有企業(yè)改革和政府機構改革之后的又一項重大改革，事關經濟社會發(fā)展全局，任務十分艱巨，會遇到一些難點問題。解決這些問題，要準確把握中央精神，結合改革實踐進行積極探索。
系統(tǒng)把握頂層設計
全面掌握中央精神
分類推進事業(yè)單位改革，是繼農村改革、國企改革和政府機構改革之后，黨中央、國務院不斷完善改革總體布局的又一重大決策，順應了時代發(fā)展的需要，順應了人民群眾的良好期盼
《瞭望》：您如何看待這次改革的重大意義？
張崇和：分類推進事業(yè)單位改革，是繼農村改革、國企改革和政府機構改革之后，黨中央、國務院不斷完善改革總體布局的又一重大決策，順應了時代發(fā)展的需要，順應了人民群眾的良好期盼。要充分認識到，這項改革是深入貫徹落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的必然要求，是加快轉變發(fā)展方式，促進經濟更好更快發(fā)展的迫切需要，是轉變政府職能，建設服務型政府的重要舉措，是提高事業(yè)單位公益服務水平，加快各項社會事業(yè)發(fā)展的客觀需要。
《瞭望》：這次改革指導思想有什么特點？
張崇和：指導意見提出，要高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，以促進公益事業(yè)發(fā)展為目的，以科學分類為基礎，以深化體制機制改革為核心，總體設計、分類指導、因地制宜、先行試點、穩(wěn)步推進，進一步增強事業(yè)單位活力，不斷滿足人民群眾和經濟社會發(fā)展對公益服務的需求。
這一指導思想，特別強調了改革的目的是促進公益事業(yè)發(fā)展，而不是簡單地減人、減機構、甩包袱，更不是把事業(yè)單位搞小變弱。這有利于統(tǒng)一思想、形成共識，解除廣大事業(yè)單位職工的疑慮，充分調動各方面參與改革、支持改革的積極性和主動性。
《瞭望》：指導意見提出了2020年的總體目標和2015年的階段性目標，如何處理改革目標的遠近結合？
張崇和：分類推進事業(yè)單位改革是一個長期的艱巨任務，不能急于求成、一蹴而就，必須循序漸進、分步實施。指導意見提出到2020年的總體目標，是建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優(yōu)先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系。這個總體目標，一是充分體現(xiàn)了與2020年實現(xiàn)全面建設小康社會目標相銜接，與建立社會主義市場經濟體制的要求相適應，與建立中國特色社會主義行政管理體制的目標要求相聯(lián)系；二是充分體現(xiàn)了中央關于切實加強公共服務、逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化的一貫要求，體現(xiàn)了人民群眾對提高公益服務水平的新期待。
指導意見還提出了到2015的階段性目標，即在清理規(guī)范基礎上完成事業(yè)單位分類，承擔行政職能事業(yè)單位和從事生產經營活動事業(yè)單位的改革基本完成，從事公益服務事業(yè)單位改革取得明顯進展，社會力量興辦公益事業(yè)的制度環(huán)境進一步優(yōu)化。落實這個階段性目標，重點是針對目前公益事業(yè)發(fā)展和事業(yè)單位運行方面存在的突出矛盾和問題，對體制機制的關鍵環(huán)節(jié)進行改革，力求一段時間內見到成效，為實現(xiàn)總體目標奠定基礎。
同時，具體到每項改革任務，也不是一步到位，而是分年度完成，分步驟實施，這樣有利于穩(wěn)妥推進。組織實施中，需要各地區(qū)各部門按照中央確定的目標，根據(jù)地區(qū)、行業(yè)、部門實際，遠近結合，先易后難，統(tǒng)籌推進。
創(chuàng)新體制機制促進公益事業(yè)發(fā)展
要將社會功能作為唯一標準，不以機構名稱、經費形式、人員管理方式等作為分類標準，防止公益類向行政類擠、經營類向公益類靠。對兼有不同類別屬性的復合型事業(yè)單位，可按主要職責任務和發(fā)展方向確定類別，對其他職能進行調整。已經改革和正在改革的教育、科技、文化、衛(wèi)生、新聞出版等行業(yè)的事業(yè)單位，也應按照指導意見精神，結合行業(yè)體制改革實際，科學確定類別，做好銜接
《瞭望》：按照指導意見要求，劃分事業(yè)單位類別，需要注意哪些方面？
張崇和：指導意見明確，要按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動、從事公益服務三大類別。同時，根據(jù)職責任務、服務對象和資源配置方式等情況，將從事公益服務的單位細分為公益一類和公益二類，公益一類主要承擔基本公益服務，公益二類主要承擔一般性公益服務。
科學劃分類別，是事業(yè)單位改革的基礎。按照指導意見和相關配套文件規(guī)定，事業(yè)單位分類的原則是政事分開、事企分開，分類的依據(jù)是社會功能。在實際分類中，需要把握以下幾點：一要按標準嚴格劃分類別。要將社會功能作為唯一標準，不以機構名稱、經費形式、人員管理方式等作為分類標準，防止公益類向行政類擠、經營類向公益類靠。二要合理劃分復合型事業(yè)單位類別。對兼有不同類別屬性的復合型事業(yè)單位，可按主要職責任務和發(fā)展方向確定類別，對其他職能進行調整。三要做好與行業(yè)體制改革的銜接。已經改革和正在改革的教育、科技、文化、衛(wèi)生、新聞出版等行業(yè)的事業(yè)單位，也應按照指導意見精神，結合行業(yè)體制改革實際，科學確定類別，做好銜接。
《瞭望》：公益類事業(yè)單位改革的重中之重是什么？
張崇和：公益類事業(yè)單位體制機制創(chuàng)新是改革的核心，是改革的重中之重，事關改革的成敗。為此，指導意見特別強調，要以創(chuàng)新體制機制為核心，以促進發(fā)展為目的，強化公益屬性，激發(fā)生機活力，促進公益事業(yè)發(fā)展，切實為人民群眾提供更加優(yōu)質高效的公益服務。需要創(chuàng)新的體制機制重點包括，創(chuàng)新管理體制、創(chuàng)新法人治理結構、創(chuàng)新人事制度、創(chuàng)新收入分配制度、創(chuàng)新社會保險制度、創(chuàng)新財政投入機制、創(chuàng)新監(jiān)督機制，等等。
《瞭望》：創(chuàng)新管理體制的核心任務是什么？
張崇和：事業(yè)單位改革既要改事業(yè)單位本身，又要改政府管理體制。創(chuàng)新管理體制重點是實行政事分開，理順政府與事業(yè)單位的關系。對此，指導意見提出了明確要求。
一是轉變政府職能。要求行政主管部門創(chuàng)新管理方式，減少對事業(yè)單位的微觀管理和直接管理，強化制定政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)劃、標準規(guī)范和監(jiān)督指導等職責。這一要求，對于解決目前行政主管部門對事業(yè)單位管得過多過死等問題，具有很強的針對性。
二是探索管辦分離。要求面向社會提供公益服務的事業(yè)單位，積極探索管辦分離的有效實現(xiàn)形式，落實事業(yè)單位法人自主權，確保公益屬性。這一要求，主要是為了解決目前政府部門對事業(yè)單位管了許多管不了也管不好的事，行業(yè)主管部門直接舉辦和管理的事業(yè)單位過多，既當“運動員”又當“裁判員”，“只管腳下、不管天下”等問題。
三是創(chuàng)新機構編制管理。重點是改革和完善機構編制管理制度，根據(jù)不同類型事業(yè)單位的特點和運行規(guī)律，實行差別化管理，按照基本公共服務和公益服務的要求，科學制定機構編制標準，合理控制總量，著力優(yōu)化結構，建立動態(tài)調整機制，強化監(jiān)督管理。國辦印發(fā)的《關于創(chuàng)新事業(yè)單位機構編制管理的意見》講得比較具體，總的方向是，今后對公益一類繼續(xù)實行審批制，對公益二類在制定機構編制標準的基礎上實行備案制。
《瞭望》：怎樣建立新型的事業(yè)單位法人治理結構？
張崇和：建立事業(yè)單位法人治理結構，重點應包括以下幾個方面。一是建好理事會。理事會是決策和監(jiān)督機構，負責本單位的發(fā)展規(guī)劃、財務預決算、重大業(yè)務、章程擬訂和修訂等決策事項，按照有關規(guī)定履行人事管理方面的職責，并監(jiān)督本單位的運行。理事會要有廣泛的代表性，一般由政府有關部門、舉辦單位、事業(yè)單位、服務對象和其他有關方面的代表組成。
二是建好管理層。管理層是理事會的執(zhí)行機構，向理事會負責，按照理事會決議自主履行日常業(yè)務管理、財務資產管理、工作人員管理等職責，定期向理事會報告工作。管理層要精干高效，一般由事業(yè)單位的行政負責人及其他主要管理人員組成。
三是訂好章程。章程是法人治理結構的制度載體，是理事會、管理層的運行規(guī)則，也是有關部門對事業(yè)單位進行監(jiān)管的重要依據(jù)。
四是建好制度。科學建立和不斷完善相關制度，包括事業(yè)單位人事制度、收入分配制度、社會保障制度和財政支持政策，保障法人治理結構順暢運行。
建立法人治理結構是事業(yè)單位管理的一項重大制度創(chuàng)新，需要先行試點、逐步推進。近年來，一些地方在醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革和文化體制改革中進行了探索，深圳、廈門、鞍山、蕪湖、昆明等地公立醫(yī)院改革在這方面積累了一些經驗。中央國家機關的事業(yè)單位也開展了這方面試點工作。去年組建的國家食品安全風險評估中心，就采取了理事會模式。
《瞭望》：指導意見對完善財政政策提出了哪些要求？
張崇和：事業(yè)單位改革、公益事業(yè)發(fā)展，都離不開財政的強有力支持。在這方面，指導意見提出了三個方面的改革要求。一是加大財政對公益事業(yè)發(fā)展的支持力度，促進基本公共服務逐步實現(xiàn)均等化，加快建立健全公共財政政策體系，著力構建財政支持公益事業(yè)發(fā)展的長效機制，形成多渠道籌措資金發(fā)展公益事業(yè)的投入機制。
二是改革和完善財政支持方式。按照國家政策和以事定費的原則，對不同類型事業(yè)單位實行不同的財政支持辦法。公益一類給予經費保障，公益二類給予經費補助，并通過政府購買服務等方式予以支持。
三是推進預算管理、政府采購和國有資產管理改革，確保財政資金和國有資產使用規(guī)范、安全、有效。
《瞭望》：創(chuàng)新監(jiān)督機制有哪些內涵？
張崇和：在落實事業(yè)單位法人自主權的同時，還要確保事業(yè)單位不偏離公益目標，必須加強監(jiān)督，創(chuàng)新監(jiān)督機制。這些年，一些事業(yè)單位亂收費、吃回扣、權錢交易等問題日益顯現(xiàn)，反腐倡廉形勢也比較嚴峻，其重要原因之一就是監(jiān)督薄弱。為此，指導意見強調要建立健全事業(yè)單位績效考評、信息披露、社會公示和聽證等各項制度，加強審計和輿論監(jiān)督。
按照指導意見要求，監(jiān)督主體要多元化，由政府部門、中介組織、事業(yè)單位服務對象及其他社會公眾、媒體等多個主體，構成多元的監(jiān)督體系。監(jiān)督內容要更全面，一定意義上，與國家利益、人民群眾切身利益相關的事項都屬于監(jiān)督范疇。監(jiān)督方式要多樣化，在進一步完善政府部門行政性“硬”監(jiān)督的基礎上，重點發(fā)展來自非權力部門的、非行政性的各種“軟”監(jiān)督。比如，公立醫(yī)院在改革中建立了監(jiān)事會，由出資人代表、醫(yī)院黨群主要負責人、職工代表、社會公眾代表組成，負責對醫(yī)院發(fā)展、運行等情況進行全面監(jiān)督。有的地方把群眾滿意度作為評價公立醫(yī)院的重要因素，充分發(fā)揮人民群眾對醫(yī)院、醫(yī)生、護士、后勤的監(jiān)督作用。
把握政策要求穩(wěn)妥推進改革
指導意見明確規(guī)定，承擔行政職能事業(yè)單位改革要堅持政府機構限額和編制總額“兩個不突破”。如何做到既要“轉行政”，又要“兩個不突破”？一是嚴控范圍，二是重在整合，三是逐步消化
《瞭望》：地方反映，行政類事業(yè)單位改革中最大的難點在于“兩個不突破”，您如何看待這個問題？
張崇和：指導意見明確規(guī)定，承擔行政職能事業(yè)單位改革要堅持政府機構限額和編制總額“兩個不突破”。如何做到既要“轉行政”，又要“兩個不突破”？根據(jù)指導意見和配套文件精神，一是嚴控范圍，通過嚴格標準、嚴格審核、逐級備案，把這類單位控制在最小范圍。二是重在整合。部分承擔行政職能的，將行政職能剝離并劃歸行政機構；完全承擔行政職能的，調整為相關行政機關的內設機構；完全承擔行政職能且確需單獨設置的，按照精簡效能原則，盡量綜合設置。三是逐步消化。通過行政管理體制和政府機構改革中調劑出來的空額逐步解決，一時轉不了的逐步過渡。同時，要根據(jù)公務員法有關規(guī)定，扎實穩(wěn)妥做好人員過渡工作。
《瞭望》：在實踐中，如何才能做到管辦分離？
張崇和：實行管辦分離，是指導意見提出的一個亮點，也是一個難點。如何實現(xiàn)管辦分離，一些地方和部門進行了理論和實踐探索。目前比較一致的認識是，管辦分離主要是指將不宜繼續(xù)由政府行使的職責分離出去，包括對事業(yè)單位人財物事等的具體管理；將必須由政府履行的職能保留下來并進一步加強和完善，包括制定政策法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、標準規(guī)范、監(jiān)督指導和出資舉辦事業(yè)單位。同時，解決好分離出去的職能由誰承接和怎樣承接問題。實行管辦分離，主要包括兩個層面的目的。第一，使行業(yè)主管部門的主要精力放在加強面向全社會的行業(yè)管理上，為推動公益事業(yè)多元發(fā)展、公平競爭創(chuàng)造條件。第二，落實事業(yè)單位自主權，并確保公益屬性。
管辦分離是一項新的改革，實踐中有待探索。據(jù)初步了解，衛(wèi)生領域進行了這方面探索，大體形成了四種模式。
一是北京模式，成立醫(yī)院管理局，作為衛(wèi)生局下屬行政機構，負責管理市屬公立醫(yī)院，承擔出資人辦醫(yī)院的職責。類似的還有洛陽等。二是上海模式，成立申康醫(yī)院管理中心，隸屬于國資委，負責管理市屬公立醫(yī)院。類似的還有馬鞍山、昆明等。三是鞍山模式，成立公立醫(yī)院管理局，作為市政府直屬事業(yè)單位，負責管理市屬公立醫(yī)院，衛(wèi)生局負責行業(yè)管理和業(yè)務指導。四是鎮(zhèn)江模式，即衛(wèi)生行政部門履行出資人職責，類似的還有寶雞。這些模式哪一種好，存在哪些問題，還有待進一步研究。各地在這方面可以積極探索，大膽實踐。
《瞭望》：在未來的公益服務新格局中，如何促進社會力量的廣泛參與？
張崇和：指導意見提出，大力發(fā)展公益事業(yè)，形成提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務新格局。這是改革的一大亮點，充分體現(xiàn)了中央關于發(fā)展公益事業(yè)的新理念。大力發(fā)展公益事業(yè)，既要發(fā)揮政府主導作用，也要鼓勵社會力量廣泛參與，引入民間資本和市場機制，這樣才能實現(xiàn)政府包攬向多元發(fā)展的轉變，形成相互競爭、共同發(fā)展的局面。
要形成這樣的新格局，首先強調強化政府責任。要按照逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化的要求，優(yōu)先發(fā)展關系基本需求的公益服務，加快發(fā)展農村、欠發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)公益事業(yè)，縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間公益服務水平差距，切實保障廣大農民和城市低收入群體就醫(yī)、上學等公益服務需求。其次，要鼓勵社會力量興辦公益事業(yè)。指導意見強調要完善相關政策，推進公平準入，對社會力量興辦公益事業(yè)的，在設立條件、資質認定、執(zhí)業(yè)資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務等方面，同事業(yè)單位公平對待。這些要求有利于社會力量舉辦公益事業(yè)，有利于擴大公益服務供給總量，滿足人民群眾多樣化多層次需求，還可以發(fā)揮民辦公益服務機構的“鯰魚效應”，促進事業(yè)單位的改革和創(chuàng)新。
與發(fā)達國家相比，我國社會力量興辦公益事業(yè)明顯不足。比如，據(jù)有關資料反映，在高等教育方面，美國民辦高校占60%，日本民辦高校占70%，我國民辦高校占28%；在醫(yī)療方面，澳大利亞民營醫(yī)院床位數(shù)占30%，新西蘭占50%，日本占65%，我國民辦醫(yī)院床位數(shù)僅占19%。從現(xiàn)實情況看，社會力量舉辦的公益服務機構與國家舉辦的同類機構相比，在工作效率、運營成本、服務意識等方面具有比較優(yōu)勢。引入社會力量興辦公益事業(yè)，對政府舉辦的公益事業(yè)具有積極的競爭和促進作用。
同時，還要注意發(fā)揮市場機制作用，創(chuàng)造良好環(huán)境，鼓勵社會資本投資，推動相關產業(yè)加快發(fā)展。這既是滿足人民群眾多層次、多樣化需求的客觀需要，也是優(yōu)化結構、拉動消費、擴大就業(yè)的重要途徑，還可以減輕公益服務壓力，有助于公益服務新格局的盡快形成。
《瞭望》：指導意見提出“堅持分類指導、分業(yè)推進、分級組織、分步實施的工作方針”。如何理解？
張崇和：“四分”工作方針是積極穩(wěn)妥推進事業(yè)單位改革的基本要求。一要堅持分類指導。要對不同社會功能的事業(yè)單位進行分類改革、分類管理。二要堅持分業(yè)推進。分類推進事業(yè)單位改革不替代行業(yè)體制改革，而是要解決其共性問題、基礎問題和銜接問題。行業(yè)體制改革要按照既有的改革部署和領導協(xié)調機制繼續(xù)推進。三要堅持分級組織。中央主要負責指導全國分類推進事業(yè)單位改革工作，地方按照中央總體部署結合實際組織實施。省級黨委政府對本地區(qū)改革負總責。四要堅持分步實施。各地區(qū)各部門要在中央規(guī)定的改革步驟下，結合實際作出分步、先后和漸進的安排，確保穩(wěn)妥推進。
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來源：《瞭望》新聞周刊 編輯：鄧京荊
